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　　黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革如何安排是今年全國(guó)兩會(huì)的一個(gè)重要看點(diǎn)，新華社4日公布的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》(下稱(chēng)《決定》)掀開(kāi)了此次改革的第一層面紗。

　　十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議4日舉行新聞發(fā)布會(huì)，大會(huì)發(fā)言人張業(yè)遂介紹，本次會(huì)議5日上午開(kāi)幕，20日上午閉幕，共10項(xiàng)議程。其中一個(gè)重要議程便是審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。

　　機(jī)構(gòu)改革將涉及哪些領(lǐng)域、哪些部門(mén)，怎么改、如何推進(jìn)，一直都是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。而與這些話題相關(guān)的則是中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議數(shù)日前審議通過(guò)的兩份重要文件，分別是上述剛剛公布的《決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(下稱(chēng)《方案》)。

　　雖然《方案》尚未露臉，但超萬(wàn)字的《決定》詳細(xì)列明此次機(jī)構(gòu)改革的背景、指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則和實(shí)施路徑，并明確涉及監(jiān)察、財(cái)稅、金融、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制等多個(gè)領(lǐng)域，并提出，“統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，是加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的必然要求”。

　　國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱告訴第一財(cái)經(jīng)記者，這次機(jī)構(gòu)改革與此前不太一樣，力度空前。

　　監(jiān)察委是中國(guó)特色反腐敗工作機(jī)構(gòu)

　　“力度空前”首先體現(xiàn)在范圍廣。根據(jù)《決定》，此次機(jī)構(gòu)改革涉及黨、政府、人大、政協(xié)、司法機(jī)構(gòu)、群團(tuán)、事業(yè)單位等各個(gè)層面，屬于全方位改革。其次，這次既涉及行政體制改革，也涉及政治體制改革，且行政體制改革和政治體制改革融合交叉。比如，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公。

　　張業(yè)遂4日在談到制定監(jiān)察法、設(shè)立監(jiān)察委的重大意義時(shí)說(shuō)，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是國(guó)家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)。

　　《決定》指出，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革。深化黨的紀(jì)律檢查體制改革，推進(jìn)紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

　　“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就是中國(guó)特色的反腐敗工作機(jī)構(gòu)。國(guó)家監(jiān)察委會(huì)同中央紀(jì)委合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)。監(jiān)察法就是反腐敗國(guó)家立法。”張業(yè)遂說(shuō)，通過(guò)制定監(jiān)察法，實(shí)施制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，把實(shí)踐證明行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度，對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)察體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

　　張業(yè)遂介紹，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)貫徹黨中央決策部署，兩次作出國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。去年，全國(guó)人大常委會(huì)兩次審議監(jiān)察法草案，通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，認(rèn)真研究、吸收了社會(huì)各方面的意見(jiàn)建議，提請(qǐng)本次大會(huì)審議，確保制定好這部重要的法律。

　　優(yōu)化健全金融監(jiān)管

　　根據(jù)《決定》，此次機(jī)構(gòu)改革必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅(jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮。

　　汪玉凱表示，此次改革明確了黨政機(jī)構(gòu)職能相近的部門(mén)合并設(shè)立或合署辦公，另一部分是黨的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)有職能相近也會(huì)整合。比如政府部門(mén)中，光市場(chǎng)監(jiān)管就涉及工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門(mén)，文化職能則涉及文化部門(mén)、廣電部門(mén)、新聞出版部門(mén)等，農(nóng)業(yè)和水利、國(guó)土資源和環(huán)保有些職能交叉，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)均涉及金融監(jiān)管，下一步這些部門(mén)有可能重組整合，優(yōu)化職能配置。

　　金融監(jiān)管體制改革一直備受矚目。《決定》指出，加強(qiáng)和優(yōu)化金融管理職能，增強(qiáng)貨幣政策、宏觀審慎政策、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)性，優(yōu)化金融監(jiān)管力量，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，維護(hù)國(guó)家金融安全。

　　多年的金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)使得金融系統(tǒng)內(nèi)部蘊(yùn)藏巨大風(fēng)險(xiǎn)。央行研究局局長(zhǎng)徐忠日前撰文稱(chēng)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，分業(yè)、碎片化的監(jiān)管體制下，僅有頂層協(xié)調(diào)，缺乏宏觀審慎管理與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范的統(tǒng)籌把總，風(fēng)險(xiǎn)防控依然無(wú)力無(wú)效。

　　全國(guó)政協(xié)委員、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民4日在接受媒體采訪時(shí)表示，在各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)中，最重要的就是金融系統(tǒng)本身的風(fēng)險(xiǎn)。首先要控制貨幣總量和信貸增量，同時(shí)要補(bǔ)齊監(jiān)管短板，加強(qiáng)監(jiān)管。

　　金融監(jiān)管體制改革的迫切性早已引起了國(guó)家最高層面的關(guān)注，在金融去杠桿中，協(xié)同監(jiān)管的趨勢(shì)已呼之欲出。

　　事實(shí)上，機(jī)構(gòu)改革層面已有實(shí)際動(dòng)作。2017年7月召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議明確，成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(下稱(chēng)“金融委”)。

　　目前金融委的管理架構(gòu)尚未揭開(kāi)神秘面紗，但來(lái)自專(zhuān)家學(xué)者的討論使其面目逐漸清晰。徐忠在上述文章中也指出，以矩陣式管理充實(shí)金融委，此為“金融監(jiān)管體制改革的最優(yōu)選擇”。楊偉民日前對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，不會(huì)簡(jiǎn)單效仿某一個(gè)國(guó)家的模式，“并不是會(huì)有一個(gè)最好的模式，只會(huì)有一個(gè)最適合一個(gè)國(guó)家的模式。”對(duì)于最終的改革方案，他稱(chēng)“兩會(huì)后會(huì)有結(jié)果”。

　　多領(lǐng)域改革給出頂層設(shè)計(jì)

　　除了金融領(lǐng)域，在優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置方面，《決定》針對(duì)“完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制”、“改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制”和“完善公共服務(wù)管理體制”等領(lǐng)域，也給出了明確的頂層設(shè)計(jì)。

　　《決定》指出，改革和理順市場(chǎng)監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，形成市場(chǎng)監(jiān)管合力。深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。一個(gè)部門(mén)設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。減少執(zhí)法層級(jí)，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉。完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

　　長(zhǎng)期研究食藥監(jiān)管體制的國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授胡穎廉前不久曾對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示：“可嘗試考慮大健康、大市場(chǎng)監(jiān)管并行的新模式。藥品、醫(yī)療器械、特殊食品作為高風(fēng)險(xiǎn)品種納入大健康范疇，普通食品安全工作劃歸大市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域。”

　　“完善公共服務(wù)管理體制”也是本輪機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)之一。《決定》指出，健全公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一。政府職能部門(mén)要把工作重心從單純注重本行業(yè)本系統(tǒng)公共事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向更多創(chuàng)造公平機(jī)會(huì)和公正環(huán)境，促進(jìn)公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜，促進(jìn)全社會(huì)受益機(jī)會(huì)和權(quán)利均等。

　　一位研究社會(huì)保障的人士認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)保障領(lǐng)域中的改革確實(shí)存在政出多門(mén)、難以協(xié)調(diào)的情況，“比如城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)整合直到現(xiàn)在還難以實(shí)現(xiàn)管理機(jī)制的統(tǒng)一。”

　　另一位社保研究人士則表示，希望通過(guò)對(duì)社保領(lǐng)域機(jī)構(gòu)的重新整合來(lái)打破現(xiàn)在社保改革尤其養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中出現(xiàn)的利益格局難以打破的問(wèn)題。

　　我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問(wèn)題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。

　　此次《決定》不僅提出，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)，還明確，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合。

　　《決定》還提出合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)，在保證有效實(shí)施黨中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)下，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，除了將更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方外，還允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。

　　汪玉凱表示，在一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，這問(wèn)題很?chē)?yán)重，機(jī)構(gòu)林立，行政成本高，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)重。這次改革要求地方不簡(jiǎn)單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式，根據(jù)地方實(shí)際情況整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，既允許由一個(gè)基層機(jī)構(gòu)承接多個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)的任務(wù)，也允許“多對(duì)一”，由基層不同機(jī)構(gòu)向同一個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)請(qǐng)示匯報(bào)，“這很關(guān)鍵。”

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