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3月8日，作為十二屆全國人大三次會議的重要議程，備受關注的立法法修正案草案（以下簡稱“三審稿”）提請大會審議。針對備受關注的稅收法定原則，三審稿予以明確，規定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規定。這是立法法頒布15年來的首次修改。此外，和二次審議稿相比，三審稿規定的地方立法權的范圍擴大包含歷史文化保護領域。

　　立法法自2000年頒布以來，15年間對規范立法活動發揮了重要作用。但對于普通百姓而言，它并不是一部耳熟能詳的法律。隨著去年兩次提交全國人大常委會審議，立法法及其修改的目的和重要意義開始不斷深入人心。

　　北京大學法學教授姜明安稱，立法法的修改對于解決立法效率和質量問題有著舉足輕重的作用，草案通過適當擴大立法主體的范圍有助于解決立法的嚴重供需矛盾，通過改進立法監督機制和加大立法監督力度，有助于解決亂立法、濫立法、違法立法、越權立法的問題。

　　亮點1.“稅收法定”原則被明確

　　【問題】去年底至今年初，成品油消費稅連續多次上漲；2011年最高人民法院出臺婚姻法司法解釋，涉及夫妻房產分割，一些地方還要加征“夫妻房產加名稅”……類似的任性加稅不勝枚舉，讓我們口袋里的錢不經意地被“掏走”。征稅為何如此隨意？

　　【修法】立法法修正案草案將“稅收”的專屬立法權單列，并規定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律，即“稅收法定”。

　　◎解讀

　　北京大學教授姜明安表示，“稅收法定”是法治國家的基本原則，是指稅收只能由全國人大及其常委會制定的法律規定，行政法規、地方性法規和規章均不得新設或改變稅種開征、停征和稅收征收管理等基本制度。但目前我國大多數的稅不是由法律，而是由法規規定的，有些重要稅收事項甚至是由規章規定的。這次修改立法法，就是試圖解決這一問題。今年的兩會上明確，總的目標是要在2020年之前，全面落實稅收法定原則。

　　中國政法大學終身教授應松年稱，我國現行的18種稅中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅等3種稅是由全國人大及其常委會制定法律開征，其他15種稅都是國務院制定暫行條例開征的。今后立法法明確“稅收法定”原則，意味著政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收，要通過人大來立法決定。如果這次會議上，立法法修正案草案審議通過，凡是開征新稅，都要通過全國人大及其常委會制定法律。

　　亮點2.“限行”“限購”不再那么任性

　　【問題】一些地方政府出臺車輛限行、住房限購等制度，比如深圳市在去年底突然發布通告對機動車限購。政府維護公益采取一些措施可以理解，但有沒有想過自己是不是有這樣任性的權力？

　　【修法】草案新增明確規定：沒有法律、行政法規、地方性法規依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。

　　◎解讀

　　中國政法大學副校長馬懷德稱，目前地方實施的限行限購措施，基本上可視為規章性文件。很多法律賦予的公民權利被規章和規范性文件限制、蠶食。限購、限行等限制公民權利的規范性文件，表面看起來有依據，但從法律上講，對于限行、限購，

　　無論是規章還是規范性文件都是沒有這個權力的，實際上違反了“職權法定”原則。

　　姜明安表示，今后實施這些行為必須有相關依據，不能突然發個通告一限了之。要體現程序正義，在作出相應規定過程中舉行聽證會、論證會，廣泛征求公眾意見。如果因為“行政管理迫切需要”，一些政府通告應先制定規章，依規章發布通告，然后再通過地方人大制定地方性法規。機動車限行、限購、限外等規定具有“減損公民、法人和其他組織權利”的性質，今后實施這些行為必須有法律、規章、地方性法規為依據，不能再隨意以紅頭文件的形式進行規定。

　　亮點3.城管執法將有“法”可依

　　【問題】城管執法問題在各個城市問題突出，但城管機構及其執法權在法律上長期是“黑戶”。類似的，一些地方在城市管理、環境保護等方面長期沒有法律支持，自我設權或者無法可依問題突出，這些問題如何解決？

　　【修法】草案新增規定：較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。

　　◎解讀

　　姜明安表示，擴大地方立法權，是充分發揮地方深化改革的迫切需要。以我老家岳陽為例，洞庭湖、君山、汨羅江的生態環境保護，國家不會為之專門立法，湖南省也難以為之專門立法，岳陽有了立法權，就可以立個“洞庭湖法”之類的地方性法規，更好地進行環境保護。

　　南開大學法學院副教授李曉兵稱，目前，在全國享有地方性法規制定權的城市有49個。立法法修正案草案如果審議通過，282個設區的市都將享有地方立法權。設區市的地方立法權與基層社會管理、老百姓生活關系密切，比如城管，現行城管體制缺少法律依據，城市有了立法權后，就能制定地方性的城市綜合執法法規。

　　亮點4.法律案存重大分歧擬開聽證會

　　【問題】國家制定法律，老百姓只能從報紙、電視知道法律制定的過程，雖然通過全國人大網站也能發表對法律的意見。立法法能讓大家有機會走進最高立法機關，和立法者面對面談談意見嗎？

　　【修法】草案新增規定：法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的，可以召開聽證會，聽取基層和有關群體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家等方面的意見。

　　◎解讀

　　姜明安表示，聽證會不同于論證會，“論”是聽取學者專家意見，保障立法的科學性；“聽”則是聽取所有參加人的觀點，解決好利益調整和平衡。馬懷德稱，即使是普通老百姓，為了說明自己的意見，也有機會走進立法機關為自己爭取利益，發出自己的聲音，直接參與立法工作。

　　亮點5.對政府文件提出審查建議將得到反饋

　　【問題】房子被拆遷了，很多人認為拆遷不合理，于是會懷疑房屋拆遷條例有問題、不合理，隨后向全國人大及其常委會提出申請審查拆遷條例，雖然材料遞上去了，但是沒有下文。修改立法法后，收到材料的機關能給大家答復嗎？

　　【修法】草案增加規定，全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開。

　　◎解讀

　　應松年稱，現行立法法中沒有審查情況公開的規定。現在備案審查中，遇到比較突出的問題是對公民提出的審查建議缺少反饋，這在一定程度上影響了備案審查制度作用的發揮。

　　這次修改規定了可以將審查、研究情況向提出審查建議的當事人和公眾公開，能夠積極回應社會關切。

　　亮點6.法院檢察院不能“二次立法”

　　【問題】司法解釋——最高人民法院、最高人民檢察院對法律的具體應用所做的說明，是下級法院、檢察院的辦案依據。事實上，目前司法解釋經常被詬病為“二次立法”，因此這次立法法修改，對司法解釋也做了約束性規定。

　　【修法】立法法修正案草案規定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。”草案同時明確，最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。

　　◎解讀

　　中國人民大學法學院教授朱景文說：“在法律規定比較抽象、原則的情況下，司法解釋可以起到彌補法律不足的作用，對審理案件具有較大的可操作性。但無論如何，司法解釋不能突破法律的規定，對司法解釋加以規范非常必要。”

　　除了司法解釋，公檢法機關聯合制定文件的問題也受到關注。記者了解到，立法法修改中原本打算對聯合發文的行為進行限制，但有意見認為，這并不屬于立法行為，所以沒有規定相關內容。

　　“這種聯合制定發布的文件是司法解釋？行政解釋？還是行政規章？性質上不倫不類。我建議，作為一個原則，立法法應明確規定，司法機關不得與行政機關及其組成部門聯合發布有關法律適用方面的規范性文件。”中國政法大學副校長馬懷德提出了自己的見解。

　　重點解讀

　　立法權下放地方遏制紅頭文件泛濫

　　中國政法大學副校長馬懷德表示，長期以來各級政府紅頭文件確有過多過濫的情況，甚至出現了很多侵蝕立法權的現象，如利用紅頭文件給老百姓設定義務、增加義務，剝奪和限制老百姓的權利，甚至給行政機關擴權、減少責任等等，這些亂象反映了立法法還不能有效地規范紅頭文件。

　　紅頭文件是地方政府行使權力的一種形式，如何將這種權力關進法律的“籠子”，下放立法權給地方成為一種選擇，這也成為此次立法法修正的一大亮點。

　　立法權下放地方能夠有效解決地方政府權力在法律“軌道外運行”的現狀，但公眾同時也產生擔憂：賦予全部的設區市以立法權，會不會造成地方政府因“有權”而“任性”？

　　對此，馬懷德介紹，為了防止那些立法條件不是很完善的地方濫用立法權，立法法修正案也在兩個方面做了限制：

　　“第一，設區市能不能獲得實際的立法權有賴于省一級人大及其常委會決定，而省人大常委會決定的標準是什么呢？是根據它的人口、區域面積、立法需求、立法能力等因素考慮決定。符合標準的地方獲得立法權之后，還要報省級人大常委會批準后才能生效。”馬懷德說。

　　第二，立法法修正案明確規定，設區市的立法范圍是有限的，不是任何問題都可以立法，只能在城市管理、環境保護、公共服務、歷史文化保護等領域立法，而在稅收等政治、經濟、社會管理領域沒有立法權。

　　馬懷德解釋，這是為了防止地方政府在立法過程中的“任性”，即濫用立法權，把本來以紅頭文件實施的行為上升為法規來施行。

　　綜合京華時報記者孫乾新華社報道

　　變化一

　　地方立法權范圍擴大

　　記者注意到，在地方立法權方面，二審稿規定，較大的市可以就城鄉建設、城市管理、環境保護等方面的事項制定地方性法規，而此次提交大會審議的草案中，范圍有所擴大，變成“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”。

　　全國人大常委會副委員長李建國還特別說明，這次修改立法法賦予所有設區的市地方立法權后，需要考慮是否對幾個不設區的地級市賦予地方立法權的問題。李建國表示，廣東省東莞市和中山市，甘肅省嘉峪關市屬地級市，但不設區，建議賦予上述三市地方立法權。

　　變化二

　　分歧較大條款可單獨表決

　　立法實踐中，因為某個重要條款卡殼，意見分歧較大、爭執不下，而導致立法久拖不決的情況屢見不鮮。

　　對此，修正案草案規定，調整事項較為單一、各方面意見比較一致的法律案，可以經一次人大常委會會議審議通過；對審議中個別意見分歧較大的重要條款設立單獨表決制度；對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決。

　　變化三

　　加入“開征停征”具化描述

　　去年8月和12月，全國人大常委會兩次審議立法法修正案草案。

　　2014年12月12日，財政部和國家稅務總局下發通知，分別上調汽油和柴油等成品油的消費稅。汽油消費稅單位稅額由1.12元/升提高到1.4元/升，柴油消費稅單位稅額由0.94元/升提高到1.1元/升。這是成品油消費稅半個月內的第二次上調。對此，有輿論認為：燃油稅稅率半個月調兩回，不符合稅收的嚴肅性和穩定性。因此，“稅收法定”更令人期待。

　　對此，草案二審稿做出規定，其根據稅收法定原則，將稅收一項單列出來，明確“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規定。

　　記者發現，此次上會審議的三審稿在二審稿基礎上又作出了一些修改，改為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規定。

　　變化四

　　對地方政府規章權限進行規范

　　三審稿對部門規章和地方政府規章權限進行規范。李建國表示，三審稿進一步明確了規章的制定權限范圍，推進依法行政。草案規定，制定部門規章，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。

　　同時，規定制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

　　此外，考慮到地方實際工作的需要，修正案草案規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章，規章實施滿兩年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。

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