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    進出口許可證制度是世界各國普遍實行的管理對外貿易活動(特別是進口貿易)的重要措施之一，它在維護正常的貿易經營秩序、收集有關的貿易統計資料、保護國內資源和市場、維護國家經濟利益和和經濟安全等方面發揮著重要作用。隨著加入WTO后過渡期的到來，我國許可證制度面臨著一些新的變化。我國的對外貿易規模不斷擴大，貿易摩擦加劇，過去不被重視的許可證預警功能日漸凸顯。無論是數量限制，還是反傾銷、反補貼和保障措施的出臺，都需要許可證制度的積極配合。 

    一、新形勢及新要求 

    加入WTO三年來，我國積極履行加入WTO承諾，進出口許可證管理體制日趨規范，但在管理目標、機構設置和統一發證系統等方面仍需不斷完善。隨著加入WTO后過渡期的來臨，我國許可證管理將面臨新的環境，許可證管理的目標、方式和手段也將隨之進行調整。 

    首先，我國貿易規模不斷擴大，貿易地位逐步提高，對進出口許可證管理提出更高、更新的要求。加入WTO的2001年，我國出口總額為2661億美元，占世界出口總額的4.3%，排在第6位，進口總額為2436億美元，占世界進口總額的3.8%，排在第7位；2002年，出口總額為3256億美元，占世界進口總額的5.1%，排在第5位，進口總額為2952億美元，占世界進口額的4.4%，排在第6位；2003年，出口總額為4379億美元，占世界出口額的5.8%，進口總額413.1億美元，占世界進口總額的5.3%，排在第3位；2004年我國進出口貿易總額達到11547.4億美元，總排名升至世界第三位。隨著我國貿易地位的提高和貿易規模的迅速擴展，貿易摩擦也在增多。 

    WTO的最新統計表明，從1995年其正式開始運作至2004年6月底，成員方共發起2537起反傾銷調查，其中涉及中國的反傾銷案件386起。也就是說，世界上每7起反傾銷案件中就有1起涉及中國。據中國商務部統計，截至目前，國外共發起673起針對或涉及中國產品的反傾銷、反補貼、保障措施及特保措施調查案件，累計涉案金額超過190億美元。2004年共有16個國家和地區對我發起反傾銷、反補貼、保障措施及特保調查57起，涉案金額共12.6億美元。 

    外貿經營權放開以后，企業數量會大量增加，管理上也會遇到一些新的困難。過去已經獲得外貿經營權的企業有60萬～70萬家，外貿經營權放開后，新登記的企業目前已有1800多家。我國從事進出口業務的隊伍還將不斷壯大，但經營秩序混亂的現象也確實存在，后續管理顯得越來越重要，也越來越緊迫。 

    隨著中國加入WTO進入后過渡期，大部分產業保護期即將屆滿。更重要的是，多種因素相互交織使中國面臨的貿易摩擦呈高發態勢。如全球取消紡織品配額，發達國家為防止競爭力強大的中國紡織品沖擊本國市場，紛紛采取或正在醞釀采取措施限制中國紡織品的進口。另外，中國與一些國家部分產品可替代性較強，出口產品與國外產品的競爭不可避免；國內生產能力過剩，出口秩序混亂，低價競爭現象時有發生。預計今后較長時期，中國商品將繼續成為國外反傾銷等的主要對象，貿易摩擦有可能進一步加劇。 

    目前，我國對外貿易管理的行政手段除許可證管理之外，還有外匯管理、海關管理和進出口商品檢驗管理等。在傳統的貿易管理手段逐漸弱化的情況下，許可證制度作為宏觀調控的行政手段之一，需要確實發揮其預警功能。無論是數量限制，還是反傾銷、反補貼和保障措施的出臺，都需要許可證制度的積極配合。 

    其次，新《外貿法》確立了我國許可證管理的法律地位，新條款賦予許可證管理新的內涵和任務。許可證不再是傳統意義上的以審批、數量限制為主的管理貿易的手段，而是遵循“透明、平等、效率、簡便”的原則對國內外資源進行宏觀調配、對進出口貿易實行事前監管和對受傷害產業啟動保障機制的以公共服務和預警監控為主的貿易促進措施。許可證管理將發揮其特有的監控、預警和統計的功能。 

    第三，我國《行政許可法》為許可證的行政管理方式提出了操作上的具體要求，使得許可證管理將朝著更加科學、規范、有效和簡便的方向發展�！缎姓S可法》規定，行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理�！缎姓S可法》的精神實質就是能一個部門辦理的就一個部門辦理，這樣可以降低成本，降低行政機關濫用權力通過行政審批尋租的可能；法律對那些需要若干部門辦理行政許可，規定要統一辦理。這為許可證執行機構的統一提供了法律依據。 

    第四，2005年后，我國農產品關稅配額數量將達到最高點；我國將取消汽車進口配額許可證管理；全球紡織品配額管理實現一體化；這些以數量限制為主的配額管理措施將逐步弱化，許可證管理將進入轉型期。從管理手段上看，今后我國許可證管理的主要內容將是自動進口許可、少量進口關稅配額許可、出口配額許可，以及部分與數量控制無關的許可證或其他通關憑證。 

    上述變化，客觀上要求加快建立和完善既符合WTO規則又符合我國國情的進出口許可證管理體制，實現統一、規范、透明、高效的許可證管理模式。因此，許可證管理不僅是當前我國實行對外貿易行政管理的一種主要手段，今后依然會在對外貿易宏觀管理和國民經濟的協調發展中發揮重要的作用。特別是WTO允許發展中國家利用例外條款、安全條款和保障措施，保留必要的貿易保護手段，包括采取許可證和數量限制在內的適當的貿易管制。只不過所采用的保護手段和貿易管制要受到約束，必須符合WTO的各項原則。 

    二、主要任務 

    在實施許可證管理的目的上，我國經歷了一個逐步明確和完善的過程。加入WTO前，我國實施進口許可證制度的主要目的是保護國內特定的工業、維護國際收支平衡，控制進口貿易總量以平衡進出口貿易、防止不必要的貨物進口等，而出于維護公共利益等目的提出的不多或不鮮明，這是與WTO其他成員通常做法不同的。目前，我國許可證管理的主要任務應當是從宏觀管理出發，維護國民經濟安全、健康和可持續發展。 

    1.保護國內資源安全 

    根據WT0多邊規則、WTO主要成員的做法和我國外貿法的規定，實施進口許可證的目標是為了反對不正當競爭、保護國內幼稚工業、保護國內短缺供應、貫徹衛生管理條例、保護野生動物、管理關稅配額、保護公共利益、保護消費者的健康和國家安全等等。實施出口許可措施的目的是保護國家安全、保護瀕臨枯竭的自然資源、配合政府的外交政策、在商品出現短缺時提供保護等。 

    根據GATT一般例外的規定，為了保證人類的健康與安全，動植物的生命與健康，以保護環境、政府安全有權對危害人類和動植物的生命安全、破壞環境的貨物禁止(或限量)進出口。通過許可證控制關系國計民生商品的進出口，是有效保護國內資源的手段之一。目前，我國實施出口許可證管理的商品大多是煤炭、焦炭、鎢、銻、鋅、錫等不可再生的大宗資源性商品，國內供應短缺或需有效保護的可能用竭的資源性產品，如木材等，還有糧食、甘草、鋸材、重水等關系國計民生或生態環境的商品，以及對國內稀缺或瀕危的動植物資源的保護。對這些資源性產品實施出口許可證管理，確保了國家重要戰略資源的有效保護和合理利用，有效遏制了生產和出口的無序狀態，實現了資源利用和出口增長的協調發展。 

    另一方面是對一些資源性商品的保護，出口許可證管理可以通過限制出口來防止國內生產者為謀取國際貿易利益而盲目擴大生產，防止造成環境破壞。同時也可以達到統籌國內外資源性產品的目的。 

    2.保護產業安全 

    中國是一個發展中的大國，市場經濟發育不成熟，工業體系尚未健全，某些產業依然幼稚且耗能高。加入幣WTO后，我國主要產業的市場開放步伐加快，面臨的外部環境更加復雜。許可證件管理工作在保護進口貨物對我薄弱產業的沖擊，對國內受損產業實行適當救濟等方面應當發揮重要的作用。如通過對一些重點、敏感商品實施WTO規則允許的自動進口許可證措施，防止某些商品的過量進口和集中進口，對減輕國外強勢產業對國內相關產業的沖擊可以起到一定的保護作用，這對保證我國對外貿易的可持續發展和國內產業的安全是非常重要的。 

    3.維護市場經營秩序 

    正常的市場秩序要有一定的市場容量保證，多則亂，少則缺，為維護市場容量，各國(地區)均采用必要的措施進行調整。 

    出口秩序混亂，低價竟銷一直是制約我國出口的重要問題，也因此招致很多國外的反傾銷制裁，為維護良好的競爭有序的出口秩序，國家可以限制出口。如調控棉花、糧食等大宗產品，既可以滿足國內需求，又不會導致國際市場價格上揚。許可證作為一種可行的非關稅貿易管理手段，可起到規范出口秩序、提高出口效益的功能。通過許可證管理，實現規范出口秩序，可避免抬價收購、爭相出口、擾亂出口市場秩序的現象，以及低價出口招致國外反傾銷訴訟。根據國際慣例，出口國可通過許可證手段管制常規武器和雙用途物品及相關技術出口，嚴格限制核材料、核設備和反應堆材料及相關技術；嚴格控制生物、化學武器、導彈及其技術的出口。對于重要的戰略物資和敏感商品，以及可能引起社會問題、國際糾紛或帶有不安定因素的商品的進出口，許可證可以起到必要的監控與管制作用，例如對抑制毒化學品、監控化學品、敏感電子設備等。對有悖外交政策的進出口貿易，或有違社會公共道德等商品的進出口，國家應通過許可證嚴格控制。如對聯合國采取貿易制裁的國家和地區的進出口貿易，對煙、烈酒等商品的進口。 

    4.統計、監督和預警 

    通過許可證手段收集受監控商品的進出口動態，為有關政府部門和行業協會提供信息資料，提前掌握情況，及時發現問題，及時采取相應的協調、干預和解決措施，政府管理部門能夠采取相應的措施。許可證的這種統計功能，有利于建立預警機制和快速反應機制，某種商品的進出口數量對國內相關產業造成損害或威脅，或與國家的宏觀政治經濟政策不符時，可以對市場和特定的產業進行有效的保護。與數量控制有關的許可證可以密切配合關稅配額的分配，將部分重要商品的進出口量控制在合理的水平上。 

    三、完善措施 

    我國要借鑒其他國家在配額和許可證管理方面的有效做法，不斷完善進出口許可證管理體制，建立健全一套既符合國際慣例，又適應我國國情的進出口許可證管理體制。同時也要注意防止濫用和不適當應用許可證，在不明顯違背國際貿易規則下適當運用許可證制度，完善和發揮其在維護國家經濟利益和進出口經營秩序、對進出口貿易的監測和預警作用。 

    未來許可證管理體制的改革應該是在現有制度框架下的逐步完善。關于進一步完善我國的進出口許可證管理體制，提出以下幾點思考或方向： 

    1.在充分發揮進出口許可證現有管理功能的基礎上，不斷補充和完善其統計功能、預警功能以及配置資源的功能 

    盡管目前實行進出口許可證管理商品的品種已大幅度削減，設證金額占全國進出口總額的比重已大幅度下降，但進出口許可證制度在保障進出口協調發展，促進國內產業發展，確保國民經濟平穩運行中發揮著不可或缺的作用。今后，要繼續充分發揮好進出口許可證在外貿運行中的作用，即在充分發揮進出口許可證現有的管理功能的基礎上，不斷補充和完善其統計、預警及配置資源的功能。要采取有效措施做好應證商品的數據采集和加工，確保統計數據質量，及時進行統計分析和研究，配合其他來源的信息(如海關數據)，逐步建立健全應證商品的進出口監測機制，建立起對應證商品管理的快速反應機制，最大限度地為宏觀決策部門和企業提供信息支持和服務。在當前，應著重控制“三高”產品的出口，擴大能源和資源性商品的進口。 

    2.提高許可證管理工作的科學性和規范性，加快向宏觀管理、依法調控、加強監督和公共服務的方向轉變職能 

    不斷推進許可證管理的法制化，繼續完善外貿法律、法規，推進外貿依法行政，相關管理機構要認真履行法律法規賦予的權限和職責，相關管理人員要樹立法律意識，依法辦事。要加強政策引導、統計監測和公共信息等服務功能，提高服務質量。要加快管理手段的創新，全面提升進出口許可證管理工作的質量和水平。許可證具體業務性部門要加強與政策制定部門的密切合作，在政策研究和制定中發揮自己的作用。 

    采用現代化信息管理技術是提升管理和服務質量的關鍵。目前，我國進出口許可證各發證機構在網絡化建設方面取得了一定的成績，積累了一定的經驗，但仍存在多套不同的管理體系，對統一平臺和統一管理形成障礙。不同系統所采用的不同數據格式，也給統計工作帶來不便。“證出多門”現象的存在不利于減輕企業的負擔，不利于提高海關監管工作的效率，也不利于統計和國家對總體進出口態勢的把握和調控。建議借鑒“巴西外貿網”的做法和我國行政許可法的有關規定，在我國商務系統內，以目前的“進出口許可證簽發管理系統”為基礎，逐步整合我國進出口許可證管理資源。協調管理機構(或部門)之間的分工，規范和簡化審批程序，統一政策的發布，簡化證書種類，理順簽發體系，在逐步推進實施網上申領、網上審批、網上簽發、網上查詢、相關管理部門(如海關、工商、稅務、銀行、質檢等)網上協調等的過程中，形成一個統一的、完整的、科學的貨物進出口許可證管理體系；逐步實現電子證書和無紙化通關。為各類企業參與國際競爭提供良好的服務，為政府宏觀決策提供準確的統計依據。對發改委等商務部系統外管理的商品，以及那些尚未納入許可證管理系統、直接憑批件通關的出口商品(如瀕危物種、文物和精神藥物等)，根據管理和統計的需要，建議都要在商務部登記備案，最后以許可證形式通關。 

    3.加強和完善進出口的自動許可管理的作用，運用多邊規則來合理、有效地對敏感商品實施貿易統計和監測 

    WTO協議對自動許可程序作了規定，但沒有規定使用范圍。按照WTO進口許可程序委員會的解釋和各成員的做法，通常在下列情況下使用自動許可證進行進口的監控和預警：(1)數據統計及信息收集；(2)為維護國際收支平衡對進口實行監控；(3)為及時了解情況，適時實行保障措施，防止自第三國進口可能對本國工業及經濟造成危害而實行自動進口許可證，以便及時了解進口動態。按照協議，在不能找到其他方法達到上述目的時，使用自動進口許可證就是必要的。 

    目前在我國，WTO規則允許的自動許可制度才剛剛建立和實施。新《外貿法》明確指出，實行自動許可制度的目的是為了監測進出口情況的需要，實行自動許可的貨物由國務院對外貿易主管部門通過發布目錄的形式進行。自動許可制度并不是對貨物、技術的進出口進行實質性審查，許可部門無權對擬申請的許可予以否決。自動許可制度的目的僅是為了對部分貨物、技術進出口情況進行監測統計，其實施對象針對自由進出口的貨物、技術，且實施前由對外貿易主管部門發布相關貨物和技術目錄。 

    根據《外貿法》及我國在加入WTO議定書中的承諾，對那些取消數量限制和配額管理的敏感商品，不要采取立即放開的做法，而是采取過渡的辦法，以為防止可能發生的損害為由，轉為實施自動許可管理。對一些應證商品采取自動許可的作用是數據收集和統計，以便于政府主管部門可以通過統計數據及時掌握一些敏感商品的進出口趨勢，在得到(配合)海關統計的實際發生數據前，可以比較準確、適時地采取相應的措施。這種方式應作為我國監控敏感商品進出口情況的主要手段之一。實行此類管理的商品范圍應適時調整，以實現政府對某些商品的預警機制，價格監控，雙邊核查等管理功能。通過對部分自由進出口貨物的自動許可，一方面在不用很多人力財力情況下得到進口統計數據和其他必要的情報，監測進出口情況，起到預警作用；另一方面防止某些行業及某些敏感商品在取消數量管理后出現“管理真空”，一旦出現過量進口損害國內產業時可盡早準備，以采取相應的保障措施。 

    4.進一步推進貿易便利化，積極穩妥地開展進出口許可證商品無紙通關工作 

    近年來，有關進一步減少和消除阻礙要素跨境流動的障礙，減低交易成本，建立高效的貿易便利體系等內容成為多邊、區域、雙邊經貿合作的重要內容，WTO已將貿易便利化作為正在進行的“多哈發展議程”談判中的一個重要議題。在我國，貿易管理程序的改善和便利條件的提供是我國不斷努力的目標，也是培育新的競爭優勢的重要一環。目前我國實施無紙通關的政策、法律和技術條件已基本成熟，商務部和海關總署決定，先啟動無紙通關試點工作，通過試點取得工作經驗，以便在適當時間在全國范圍內推廣無紙通關。 

    5.積極參與多雙邊有關許可證管理的討論和規則的制定工作 

    代表政府履行在許可證管理上承諾的義務，比如按照透明度的要求，向WTO履行通知義務，接受WTO進口許可委員會的有關審議和質詢，同時積極參與對其他成員的審議。 

    根據WTO透明度原則，各成員應公布其制定和實施的貿易措施及其變化情況，不公布的不得實施，同時還應將這些措施及其變化情況通知WTO。中國在加入WTO議定書中承諾，配額和許可證的管理將符合WTO協定，配額的分配和進口許可證的發放將通過一個簡單和透明的程序進行。 

    加入WTO三年來，我國貿易政策的透明度不斷增加，按時向WTO履行通知義務，接受WTO進口許可委員會的有關審議和質詢；在官方公報、雜志等出版特上，公布進出口許可申請程序規定及其有關信息，包括個人、企業和機構提交這種申請的資格，需要接洽的行政機關，以及需要申領進口許可證的產品清單等。并在新《外貿法》第20條中也明確了配額、關稅配額的分配要有透明度。但在WTO對中國的貿易制度審議中，和一些國家的貿易壁壘報告中，對我國許可證管理制度的透明度問題仍有微詞，特別是對配額分配和許可證的程序和標準表示關注。國內企業，特別是貿易權放開后，個人和民營企業對配額和許可證的公平發放也非常關心。因此建議： 

    (1)進一步加強許可證管理的披露制度。首先是增加決策過程的透明度，以保證所確定的許可證管理規章的科學性、合理性，其次是增加許可證管理制度和具體操作程序的透明度。以減少人為控制因素，防止暗箱操作和腐敗的發生。 

    (2)充分運用網上發證系統，使領證企業在實現網上遞交申請的同時，第一時間了解到本地外經貿動態信息、資料和數據，以及進出口商品的預警動態。通過對網上政務流程的監控和網上投訴處理的有機結合達到信息高度透明的基礎上的自我監督和全社會監督。 

    (3)進口許可證手續使用時應當不偏不倚，并且應當以公正平等的方式施行。除少數確需指定經營的涉及國家安全和國家經濟利益的品種外，任何符合進口方法律和行政管理要求的個人、企業或機構(包括三資企業、中小企業、私營企業)，都具有申請許可證的同等資格。實行自動進口許可證的商品，應在任何情況下即可簽發進口許可證。政府應從制度上鼓勵所有符合條件的企業參與招標與競爭。 

    6.進一步規范決策機制，通過整合資源簡化執行機構 

    目前，我國許可證管理體制是按照“政策制定與具體實施相分離、配額管理與許可證簽發業務管理相分離”以及“增強政府機關宏觀政策管理職能，弱化微觀事務性管理職能”的原則確定的。這一管理體制體現了中國加入WTO后，政府職能的轉變，這一制度在近幾年的許可證管理工作中發揮了重要的作用。但是，在具體管理中仍然存在分而不離，決策部門分散，決策和執行具一身的情況。因此，建議進一步明確決策部門的職能，改變分商品、分部門、分行業和分企業性質的許可證管理的決策模式，盡量將所有配額許可證產品的決策統一管理。因此，決策部門的功能應主要表現在宏觀管理上：第一，許可證決策機制對內管理的功能主要是法律法規的制定、修改和解釋；擬定進出口管理貨物目錄、進出口配額管理制度及數量、關稅配額管理制度及數量等。第二，許可證決策機制對外管理職能主要體現在，接受世貿組織進口許可程序委員會的審議；處理與許可證管理有關的貿易爭端；履行透明度義務。這一點在許可證管理中非常重要。 

    按照WTO的程序簡便原則和我國《行政許可法》的要求，許可證受理機構應盡可能避免浪費和繁瑣，保證精簡、統一和有效。我國《行政許可法》第26條規定，行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。 

    由于受到現行體制的局限，我國對外貿易管理方面存在的條塊分割問題在進出口許可證管理體制中也有所表現。目前我國僅部級配額和許可證管理機構就有12個，除商務部和國家發改委外，還有中國人民銀行、衛生部、信息產業部、文化部、國家林業局、新聞出版總署、環�？偩帧⒚窈娇偩值炔块T和機構。不同部門各自負責配額項下的許可證發證業務。有些部門所轄進出口許可證件或證明發證業務基本上與數量限制無關。這些證書或證明的名稱也不盡一致，但實際上都是用于海關通關證明，如瀕危物種進出口允許證、文物出口證書、精神藥物進出口準許證、金銀產品出口準許證、非軍事槍藥進出口批件、保密機進口許可、進口廢物批準證書、獸藥進口報驗證明等。而地方許可證管理和發證機構目前也有200個，由于管理和簽發機構較多，跨部門的管理機構之間協調難度較大。一是地方許可證件簽發管理與決策機構分離存在一定的困難；二是許可證事務局與地方發證機構行政關系不順，在具體的管理、指導、驗收和監督職能上不能正常發揮作用。 

    另外，不同的發證系統并存。如一般商品進出口許可證，重要工業品自動進口許可證，重要農產品進口關稅配額許可證，外資企業產品進出口許可證，機電產品進口許可證，加工貿易進出口許可證，敏感物項和技術進出口許可證，以及反傾銷產品進出口認證，它們分屬于不同的管理部門。商務部內各許可證主管部門除按商品進行分工外，還按外資和加工貿易等不同方式進行切塊分工。地方省市又會根據上述不同分工派生出相應的主管部門；部門間的職責重復且復雜，很多部門規章和辦法都是按照原有的政府部門分工制訂的，因此，根據1999年我國許可證管理體制的要求，為順應2003年商務部組建后內外貿一體化的發展趨勢，建議進一步簡化機構，理順關系。建立以許可證局為核心的全國統一的許可證管理服務體系，進一步統一貨物進出口管理制度、統一進出口商品管理目錄、統一許可證管理規章和辦法、統一許可證管理機構、統一許可證的技術支持系統、統一許可證書制式與印章、統一許可證收費制度和標準。 

    總之，進出口許可證管理是對外貿易管理的重要手段之一。它在保護國內資源和市場、維護經營秩序等方面發揮著重要作用。不能忽視它，但也不能過分依賴它，畢竟貿易自由化和便利化才是大勢所趨。我國應充分借鑒WTO其他成員在配額和許可證管理方面的有效做法，建立健全一套既符合國際慣例，又適應國情的進出口許可證管理體制，為更好地維護外貿經營秩序、監督市場的正常運行、維護國家經濟利益和經濟安全，促進我國對外貿易的全面發展。 

    作者：陳鵬  柴海濤  梁艷芬  陸燕  潘智  呂博  郝冠斌 
    商務部研究院課題組成員 
  
    （首發子站：貿研院子站）  

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